تهران و زلزله

سید امیر منصوری، استاد دانشکده هنرهای زیبا دانشگاه تهران
در میان خطرات طبیعی که تهران را تهدید می کند، زلزله اصلی ترین و مهمترین آنهاست. آمار مراکز علمی، در صورت وقوع زلزله ای با قدرت 7 ریشتر در تهران، بین پانصد هزار تا یک میلیون نفر تلفات انسانی به بار خواهد آورد.
بر این اساس هدف اصلی هر برنامه ریزی تقلیل خسارت های زلزله و تبدیل آن از بحران به پدیده طبیعی است. دست یابی به این هدف نیازمند پیش بینی اقدامات در سه مرحله جداگانه مدیریت بحران شامل پیشگیری، زمان بحران و دوره پس از حادثه است که در میان آنها سهم اصلی بر عهده اقدامات مرحله پیشگیری است.
بررسی طرح ها و مقررات شهرسازی تهران و مقایسه آنها با وضعیت پر مخاطره این شهر حاکی از نادیده انگاشتن مسئله زلزله در برنامه ریزی های شهری است. یکی از تاثیرگذارترین مقرراتی که در غیاب طرح جامع تهران وظیفه هدایت ساخت و ساز را برعهده دارد، مقررات مربوط به فروش تراکم است.
دستورالعمل های فروش تراکم مازاد از سال 1370 به این سو تنها ناظر بر میزان آن بوده است و هیچ یک از آنها کاهش خطر زلزله تهران را هدف گیری نکرده است. آخرین ضابطه تنظیم ساخت و ساز در تهران (مصوب فروردین 1382) با برچیدن امکان عملی نوسازی در بافت های فرسوده تهران بی اعتناترین مقررات در سال های اخیر به بحران زلزله تهران به شمار می آید. مصوبه دیگر موثر بر نوسازی بافت های فرسوده شهر طرح مجموعه شهری تهران است که ساخت و ساز مسکونی در مناطق 4، 21 و 22 را ممنوع کرده است.
این نوشتار ضمن تشریح مختصر شرایط بافت های شهری تهران در برابر پدیده زلزله به ارزیابی جنبه های تاثیرگذار اصلاحیه مصوبه 329 کمیسیون ماده 5 شهر تهران و مصوب 15/1/1382 شورای عالی شهرسازی و مصوبه هیات دولت در مورد طرح مجموعه شهری تهران بر پیشگیری از خطرات ناشی از زلزله احتمالی می پردازد.

طرح یک پرسش
چرا زلزله ناگوار است؟ زلزله بلا است یا حادثه طبیعی؟ آیا اگر وقوع زلزله هیچ گونه خسارت جانی و مالی در پی نداشته باشد همچنان بحران و بلا تلقی خواهد شد؟
جوامع توسعه یافته امروز با پیش بینی تدابیر لازم بخش اعظم خسارت های زمین لرزه را مهار کرده و زلزله را دیگر بلا نمی شناسد. اما در اینکه زلزله همچنان یک حادثه مخاطره آمیز است شکی وجود ندارد.
قرارگیری فلات ایران در موقعیت فراوانی رویداد زلزله، پراکندگی مراکز جمعیتی، قدیمی بودن ساختمان ها به دلیل تاریخمند بودن جامعه ایرانی و شرایط غیرفنی حاکم بر ساخت و ساز به ویژه در بخش ساختمان باعث شده تا جامعه ما در دوره های پی در پی تلفات انسانی و زیان های اقتصادی سنگینی را متحمل شود.
تعدد حوادث ناگوار ناشی از زمین لرزه در شهرهای مختلف و ضرورت رسیدگی های سریع برای نجات حادثه دیدگان و پس از آن، ساخت و سازهای سریع برای اسکان بازماندگان، ذهنیت نادرستی از مدیریت بحران را در میان دستگاه های مسوول رایج ساخته که اقدامات اصلی آنها را ناظر به دو دوره زمان بحران و بازسازی پس از آن منحصر ساخته است. در حالی که فراوانی زلزله در ایران و شرایط ساخته های ما ایجاب می کند که در برخورد با این پدیده چاره اندیشی حکیمانه تری صورت گیرد. این چاره چیست؟

شرح مسئله
پیش بینی مراکز مسوول حاکی از آن است چنانچه زلزله ای با قدرت 7 ریشتر در تهران رخ دهد بین نیم تا یک ونیم میلیون نفر کشته خواهند شد (JICA، 1379 و پژوهشگاه زلزله، 1380). احتمال وقوع این زلزله در 10 سال آینده (از سال 1380) معادل 65 درصد برآورد شده است (پژوهشگاه زلزله، 1380).
بررسی شرایط تهران روشن می سازد که شهر از حیث میزان پایداری ساختمان و بافت های شهری، توزیع جمعیت و میزان خسارت های وارده به زیرساخت ها یک شهر کاملا دوقطبی است؛ نیمه شمالی آن شامل مناطق 1 الی 7 با شرایط نسبتا قابل قبول و نیمه جنوبی شهر شامل مناطق 7 الی 20 حوزه پر مسئله و پرمخاطره شهر است.
اغلب بافت های فرسوده شهری که فاقد امکانات زیربنایی و خدمات شهری مناسب هستند در ناحیه جنوبی استقرار یافته اند. تراکم جمعیت در قطب جنوب شهر در حدود 5 تا 7 برابر قطب شمالی شهر است. میزان خسارت های وارده در اثر زلزله احتمالی به تاسیسات زیربنایی در جنوب شهر بسیار بیشتر از منطقه شمالی آن است.
اصلاحیه فروردین 82 شورای عالی شهرسازی برای مصوبه 329، ساخت و ساز در تهران را به نحو موثری محدود کرده است. به موجب این مصوبه تهران به 4 منطقه در شمال محورهای همت، انقلاب، شوش و جنوب شوش تقسیم شده و شرایط نوسازی در هر یک از آنها از شمال به جنوب سهل تر شده است. حداقل مساحت پلاک قابل نوسازی در جنوب محور شوش معادل 150 مترمربع تعیین شده است. شواهد موجود حاکی از آن است که کمتر از 20 درصد پلاک ها قادر به ارائه تقاضای نوسازی ملک خود هستند.
طرح مجموعه شهری تهران در یکی از مواد خود ساخت و ساز مسکونی در مناطق 21، 22 و شرق منطقه 4 را ممنوع و اراضی آن را برای کاربری های فرامنطقه ای ذخیره کرده است. علت این امر جلوگیری از توسعه بی رویه شهر تهران و دست یابی به سقف جمعیتی مصوب طرح اعلام شده است.

پیش بینی آثار احتمالی زلزله تهران
در مطالعه JICA مدل های متفاوتی بر اساس شرایط دینامیکی گسل های مختلف تهران مورد آزمایش قرار گرفته است که در نهایت مشخص شد، مدل گسل ری بیشترین خسارت را در پی دارد. در نتیجه خسارت های ناشی از این مدل باید به عنوان مبنای برنامه ریزی بحران انتخاب شد.
تلفات انسانی این مدل بیش از نیم میلیون نفر برآورد شده است (JICA، 1379). این تخمین در طرح دیگری که جایکا در دست تهیه دارد بیش از 50 درصد افزایش یافته است. علت آن مطالعه تفصیلی و دقیق تر نمونه ها و کمتر اتکا کردن به آمارهای داده شده است. مطالعات پژوهشگاه زلزله نیز تلفاتی به مراتب بیشتر را پیش بینی کرده است.
در این مدل خسارت های زیادی نیز به تاسیسات زیربنایی شهر اعم از شبکه های زیرساختی و راه ها و پل ها وارد می آید که خود جداگانه موجب ایجاد خسارت های انسانی و مادی شده و مانع کمک رسانی و نجات حادثه دیدگان می شود. بیشترین این خسارت ها در مناطق جنوبی تهران متمرکز شده است. (JICA، 1379).
متراکم بودن بافت های شهری جنوب تهران، وجود کوچه های با عرض بسیار کم و فقدان فضاهای باز شهری که قابلیت استفاده برای پناه گرفتن در موقع زلزله، اسکان موقت، تخلیه آوار و سایر استفاده های کمک رسانی را داشته باشد، بر شدت بحران می افزاید. (هلال احمر، 1379).
جمع بندی اثرات زلزله حاکی از آن است که؛ اصلی ترین خسارت محتمل، تلفات انسانی کثیر آن است. در مراحل بعدی آسیب هایی که به تاسیسات زیرساختی شهر وارد می آید و پس از آن خسارت های وارده بر ساختمان های عمومی است. ساختار شهر تهران در نواحی جنوبی نیز باعث افزایش خسارت های انسانی و مادی می شود. طبعا هرگونه برنامه ریزی برای کاستن از خسارت ها باید ناظر به موارد فوق و با رعایت وزن و اهمیت آنها باشد. از این رو لازم است تا کاستن از تلفات انسانی رویکرد اصلی هر برنامه ریزی باشد.

تحلیل آثار اصلاحیه مصوبه 329 بر خسارت های زلزله
مفاد اصلاحیه فروردین 82 مصوبه 329 دو اثر مهم بر ساخت و ساز در شهر تهران دارد؛ نخست کم کردن شدید میزان ساخت و ساز و دیگری تثبیت ساختار شهری موجود (شهر دو قطبی) و تقلیل امکان نوسازی بافت های فرسوده.
اینکه پلاک های اندکی در شهر وجود دارد که بتواند با شرایط مصوبه تطبیق کند، موجب افت تقاضای نوسازی در بافت های شهری می شود. علاوه بر آن نداشتن صرفه اقتصادی برای تبدیل واحدهای دو طبقه موجود به حداکثر سه طبقه، این میزان اندک را به طور مضاعف کاهش می دهد. در نتیجه این مصوبه با هر هدف که تنظیم شده باشد به عنوان یک مانع اساسی در نوسازی بافت های فرسوده به شمار می آید. خوب است گفته نشود که همه نوسازی ها در بافت های فرسوده نبوده است. چراکه این مصوبه نه تنها نقش هدایتی در سمت گیری نوسازی بافت های شهری به سوی مناطق فرسوده نداشته، بلکه روند طبیعی نوسازی را هم تعطیل کرده است.
در شرایطی که اقدامات پیشگیرانه دولتی برای کاهش خطرپذیری زلزله در بافت های موجود مسکونی در حد صفر است و تنها تمایل و نیاز طبیعی جامعه موجب نوسازی اندک بافت های فرسوده و کم شدن خطر کشته شدن صدها هزار انسان می شود، حذف کردن این امکان اقدامی نادرست و غیرانسانی تلقی می شود؛ حتی اگر با انگیزه هایی همچون کنترل جمعیت شهر باشد.
بر اساس مطالعات نهادهای مسوول در صورت وقوع زلزله در تهران در بخش های وسیعی از شهر راه های دسترسی به واسطه فرو ریختن بناهای مجاور مسدود خواهد شد. نتیجه این امر نبود امکان کمک رسانی به موقع و نجات حادثه دیدگان است. گفته می شود آمار تلفات این مرحله کمتر از تلفات هنگام وقوع زلزله نخواهد بود. جمعیت هلال احمر به منظور چاره جویی حداقلی، اقدام به شناسایی یا ایجاد نواحی باز شهری در میان بافت های متراکم و فرسوده کرده است تا مکان هایی برای تخلیه آوار یا استقرار حادثه دیدگان و مصدومین پیش بینی شده باشد.
روشن است که این کار تنها در حد اقدامات زمان بحران و به میزان اندک حاوی اثر است. اقدام اصولی توجه به راه حل های پیشگیرانه است. نتیجه توجه به گزاره های فوق آن است که شکل ساختاری تهران در نواحی وسیعی از شهر دارای اشکالاتی است که موجب افزایش خسارت می شود. شبکه معابر باریک، فقدان فضاهای باز شهری و فرسودگی ساختمان ها در بافت های متراکم از نشانه های ضعف ساختاری شهر در برابر حوادث احتمالی است.
مصوبه فروردین 82 شورای عالی در ارتباط با هدایت ساخت و ساز کمترین توجهی به ساختار موجود شهر ندارد و تنها با هدف گیری تقلیل ساخت و ساز دست به تدوین مقررات زده است. بر اساس این مصوبه هیچ ضرورتی برای اصلاح شبکه معابر با ساختار شهر وجود ندارد. اگرچه پیش از آن هم مصوبات دیگر در صدد حل این معضل نبوده اند، ولی چنانچه به جای سیاست محدود کردن ساخت و ساز سیاست هدایت آن در پیش گرفته می شد نه تنها قیمت مسکن در بازار افزایش نمی یافت و نوسازی بافت نیز متوقف نمی شد، بلکه از رهگذر برخورد هدایتی با گردش طبیعی امور امکان اصلاح ساختار شهری نیز از دست نمی رفت.
اگر چه روشن است که واقعیت های موجود در بازار تقاضای مسکن تهران را نمی توان با کتمان آنها رفع کرد، ولی انتظار حداقلی از مصوبات دفعی و ناگهانی توجه به مسائل مهم نادیده و مستحدث است. در حالی که جمعیت تهران مسئله جدیدی به شمار نمی آید و همیشه در طرح های پیشین مورد توجه بوده است. چنانچه مصوبه شورای عالی توجه به مسئله زلزله را هدف خود قرار می داد و به عنوان یک موضوع مغفول برای آن ایجاد ضابطه هدایتی می کرد اقدامی قابل قبول به حساب می آمد ولی در شرایط جاری معلوم نیست که کدام مسئله مغفول یا حادث موجب طرح مصوبه شتاب زده شده است.

تحلیل آثار طرح مجموعه شهری تهران بر خسارت های زلزله
از میان مصوبات طرح مجموعه شهری تهران دو ماده آن تاثیرات مستقیم و غیرمستقیم بر مسئله زلزله تهران دارد؛ یکی محدود ساختن سقف جمعیتی تهران و دیگری منع توسعه مسکونی در مناطق 4، 21 و 22 .
سقف جمعیتی تهران بر اساس برآورد تهیه کنندگان طرح بیشتر از عدد مصوب آن بوده است. به مطالعات طرح حاکی از آن است که در صورت رشد طبیعی جمعیت موجود تهران با نرخ حداقل میزان جمعیت در سال 1400 از رقم مصوب بالاتر خواهد بود. در این گزینه مهاجرت به شهر نیز در نظر گرفته نشده است. اگر چه به گواهی آمار مهاجرت به شهر تهران (و نه حومه تهران) در ده سال گذشته هرگز رقم قابل توجهی نبوده است. معنای تقلیل سقف جمعیتی در شهر تهران بیرون کردن بیش از 5/1 میلیون نفر از جمعیت حاضر آن است.
روشن است که تمرکز جمعیت در تهران ناشی سیاست های اقتصادی دولت و تمرکزگرایی شدید آن است. دلایل این امر را در ساختار اقتصادی کشور و تدبیر مدیران می توان جست وجو کرد. در این شرایط مقابله کردن با پدیده ای که خود معلول این سیاست هاست وافی به مقصود نخواهد بود. نتیجه قهری مبارزه با ساخت و ساز در تهران با هدف کم کردن جمعیت آن گران شدن مسکن در شهر، رواج ساخت و سازهای غیرقانونی و فاقد کیفیت و رشد حاشیه نشینی خواهد بود. با عنایت به آنکه ساکنان جدید این بخش از مسکن گروه های اجتماعی کم درآمد هستند که توان ساخت و سازهای استاندارد را ندارند بافت های آسیب پذیر در مقابل زلزله به طور فزآینده افزایش خواهد یافت.
از سوی دیگر بی توجهی به ابعاد گوناگون سکونت در شهر تهران و مناطق مجاور آن و یک سویه نگری با هدف کاهش جمعیت، به نتایج عکس آنچه انتظار می رفت منجر خواهد شد. در این صورت بر ابعاد بحران زلزله نیز افزوده گشته است.
راه حل منطقی حل مشکل، تحلیل واقعی دلایل مسئله و اقدام موثر در رفع موانع توسعه ای آن است. والا نادیده انگاشتن واقعیت ها و راه حل های مستبدانه الزاما قرین قاطعیت و موفقیت نخواهد بود.
محدودیت ساخت و ساز در نواحی 4، 21 و 22 نیز اقدامی قابل تامل و تعجب برانگیز از دولت و وزارت مسکن و شهرسازی است. طرح مجموعه شهری تهران در روند طرح های شهرسازی نه متکی به نگاه سیستمی به سند توسعه شهری که بر اساس مصوبه هیات دولت تهیه گشته است. تهیه آن در پی پرسشی صحیح آغاز شد که آیا نباید تاثیرات متقابل تهران و نواحی حاشیه ای آن را که به خاطر وجود تهران پدید آمده اند به طور یکپارچه بررسی کرد؟ این سوالی بود که پاسخی درخور نیافت. متصدیان امر بدون در نظر آوردن آنکه طرح بدون جایگاه فنی و به موازات طرح های دیگری که اثر آن را خنثی می کند قادر به رفع مشکل نخواهد بود، تهیه طرح مجموعه شهری تهران را در دستور کار خود قرار دادند.
اینک پس از تصویب آن روشن شده که ساز و کارهای قانونی اجرای آن طراحی نشده بود و هیات دولت پس از تاملات بسیار و در اقدامی کدخدامنشانه استاندار تهران را با اختیارات ویژه (گویی الفاظ وصفی قادر به تمشیت امور هستند) مامور اجرای آن کرد. ارزیابی ساختار طر ح های شهری در ایران و نسبت آنها با ساختارهای حکومتی و عمومی در ادامه امور موضوع بحث جداگانه ای است که ضرورت پرداختن به آن بسیار است.
نکته قابل تامل دیگر مداخله طرح بالادست در جزئیات طرح پایین دست است. این کار از لحاظ منطق فنی دارای اشکال است. چه فلسفه وجودی طرح بالادست تعیین کلیات و راهبردهای طرح پایین دست است. چنانچه طرح بالادست وارد تعیین جزئیات طرح پایین دست شود، فلسفه وجودی آن را نقض کرده است. تنها در شرایطی که دخالت های جزئی به عنوان یک مسئله خاص در ردیف راهبردها و کلیات دیگر قابل سنجش باشد می توان مصادیق جزئی را نیز موردنظر قرار داد. در این صورت بر تهیه کنندگان فرض است که دلایل خود را برای احتساب آن جزیی به عنوان یک امر کلی اعلام دارند.
این کاری است که در طرح مجموعه شهری تهران صورت نگرفته و به جای اعلام دلایل ضرورت مداخله موردی در سه منطقه تهران، یک هدف، که عبارت از محدود ساختن رشد جمعیت شهر است، اعلام شده است.
دیگر آنکه کاربری خاصی تحت عنوان کاربری فرامنطقه ای برای این مناطق پیش بینی شده است. هرگز روشن نشده که این کاربری برای تعقیب کدام هدف و بر اساس کدام راهبرد به دست آمده است. در حالی که سیاست تمرکزگرایانه چند دهه اخیر عامل اصلی رشد جمعیت تهران به شمار می رود، در اقدامی تمرکزگرایانه موجبات هجوم جمعیت جدید به تهران فراهم شده و در مقابل تحت لوای کنترل جمعیت تهران آهنگ نوسازی بافت های خودروی شهری متوقف شده است. از این رو این بند از مصوبه نادرست و فاقد توجیه فنی ارزیابی می شود.
چنانچه دولت واقعا در صدد باشد تا برای کاهش خطرات زلزله اقدام موثری به عمل آورد لازم خواهد بود تا برای نوسازی بافت های فرسوده مقدماتی را فراهم سازد که این امر ممکن شود. از جمله آنها ممکن است تحت شرایطی و به خاطر تعادل بخش فضایی، شرایط زمین و واقع شدن در ناحیه پرخطر زلزله، بالا بودن سطح آب های زیرزمینی یا واقع شدن در مسیر هوای آلوده ای که از شمال غرب شهر حرکت می کند، لازم باشد نسبت به جابه جایی مناطقی از بافت های مسکونی اقدام شود. در این فرض، که احتمال وقوع آن بسیار است، امکانات مدیران شهر برای انجام این خواسته از دست رفته است. در عین حال زمین های مورد اشاره می تواند امکان خوبی برای هدایت توسعه شهری و نوسازی بافت های فرسوده محسوب گردد که توهم ایجاد کاربری های فرامنطقه ای (بازار) آن را از بین برده است.

نگاه آخر
شهر تهران به دلایل تاریخی دارای ساختی دوقطبی است. شمال شهر مخصوص طبقات برخوردار و جنوب آن مخصوص طبقات ضعیف است. بستر شهر نیز روی گسل هایی واقع است که خطر زلزله به طور جدی آن را تهدید می کند. بیشترین خسارات زلزله احتمالی در جنوب شهر خواهد بود که ساختمان های آن فرسوده، ضعیف و بافت شهری آن نیز متراکم است. کم کردن خطر زلزله ایجاب می کند تا طرح های بالادست اصلاح ساختار شهر و نوسازی مناطق فرسوده آن را هدف گیری کنند.
در غیاب طرح راهبردی - ساختاری تهران مصوبات شورای عالی شهرسازی درباره تراکم و مجموعه شهری تهران مسوولیت آن را برعهده دارد. برابر بررسی ها مصوبات مذکور اصولا در صدد حل مسائل زلزله نبوده اند و تصادفا نتایج آنها در شهر موجب افزایش خسارت های زلزله خواهد بود.